Kunnallispolitiikan historian jatkuvuus ja murros - Helsinki tapauksena
Mikä on kunta? Kysymyksen näkee harvoin; on lähdetty siitä, että kunta käsitteenä on kaikille tuttu. Useimmat suomalaiset määritelmät lähtevät kunnan funktiosta (itsehallinnollinen järjestelmä) tai valtiosuhteesta (kunta on julkisen hallinnon paikallinen yksikkö). Harvemmin näkee puhuttava kunnan poliittisesta, moraalisesta tai aatteellisesta ulottuvuudesta, kunnan roolista hyvinvoinnin, yhteisöllisyyden, sosiaalisen oikeudenmukaisuuden toteuttajana. Viime aikainen keskustelu lähipalveluita koskevasta säästämisestä on koskettanut juuri näitä tasoja. Kunnalliset palvelut nähdään ihmisen arjen, turvallisuuden ja henkisen viihtyvyyden takaajina. Kansalaiset ovat valmiita puolustamaan niitä.
Muuhun Eurooppaan verrattuna Pohjoismaissa kunnilla on keskeinen rooli monien lakisääteisten tehtävien hoitajana ja palevluiden tuottajana. Varsin huomattava osa ihmisen arkeen kuuluvista asioista päätetään kunnallisella tasolla. Tilanne on synnyttänyt eirtyisen pohjoismaisen mallin, jonka osa suomalainen järjestelmäkin on. Paikallisen hallintatavan (governance) tutkimus on ollut 1990-luvulla nousussa Euroopassa. Politiikan tutkijat ovat kiinnostuneet muuallakin kuin Pohjoismaissa siitä, miten uudet ja perinteiset eliitit, kansanvalta, demokratia, hyvinvointi ja paikallishallinto ovat linkittyneet 1800-luvun kunnallishallinnon uudistuksista lähtien. Kansallisvaltion merkityksen (olettteu ja todellinen) väheneminen 1990-luvulla on siirtänyt tutkimuksen painopistettä valtiollisesta (government) paikalliseen; samaan aikaan monissa maissa, kuten Suomessa, on lisätty paikallistason päätösvaltaa.
Ruotsissa on vahva kunnallishallinnon ja -politiikan historian tutkimusperinne. Hyvinvoinnin tavoitteiden toteutumista on tutkittu alhaalta ylöspäin: miten paikallisessa poliittisessa päätöksenteossa luotiin ja kehiteltiin kansanliikkeiden, erityisesti työväenliikkeen ja sosialidemokraattien asettamia uudistustavoitteita. Eräät tutkijat puhuvat "hiljaisesta vallankumouksesta" analysoidessaan kunnallispolitiikkaa. Hiljainen vallankumous merkitsee paikallistasolla muutamassa vuosikymmenessä toteutettuja suuria uudistuksia. Sitä on luonnehdittu myös sosiaaliseksi vallankumoukseksi, sillä julkishallinnon luonne muuttui hyvinvointiin liittyvien palveluiden ja hyödykkeiden tuottajaksi oltuaan aikaisemmin konservatiivinen, hierarkkinen ja jäyhä.
Kunnat ovat Suomessakin olleet viime aikoina suosittuja tutkimuskohteita, kuten Suomen Kuntaliiton ja Kunnallisalan Kehittämäsäätiön tukemat monet tutkimushankkeet ovat osoittaneet. Suomessa paikallista hallintoa, kuntaa, on tutkittu eniten oikeudelliselta ja hallinnolliselta kannalta. Lainopillinen tulkinta on ollut vahva. Kunnallistiede puolestaan luo teorioita ja soveltaa kansainvälisiä teorioita kunnan sisäisistä prosesseista ja rakenteista. Kunnallistiede mielletään yhteiskuntatieteeksi ja siinä käytetään muiden tieteiden teorioita. Historiallinen tai menneisyyteen hakeutuva empiirinen ote on ohuempi.
Tämä on ollut huomattava puute suomalaisessa politiikan tutkimuksessa. Empiirinen, systemaattinen ja vertaileva kunnallispolitiikan historian tutkiminen on ollut vähäistä. Kunnallispolitiikan vähäinen arvostus näkyy myös poliitikkojen muistelmissa. Tutkimustilanne heijastaa valtiollisen historian huomattavaa roolia poliittisen historian tutkimuksessa. Kunnallispolitiikka on toistaiseksi tullut ulkopolitiikan, sisä- ja aluepolitiikan jälkeen.
Miten Suomen kaupungit ovat 1900-luvulla selvinneet modernisoitumisesta? Kysymyksellä on poliittinen, kulttuurinen ja sosiaalinen ulottuvuutensa. Keskeinen kysymys on miten Suomen kaupunkien kunnallinen hallintakulttuuri ja -politiikka ovat sopeutuneet muutosvaatimuksiin. Kaupunginjohtajiin keskittyvä näkökulma on tietoisen elitistinen, joskin sen kautta on haettu yleisemmin kunkin päättäjäsukupolven ideologisia tunnuksia. Kaupunginjohtajat ovat edustaneet sukupolvensa yhteiskunnallisen ja hallinnollisen aktiivisuuden johtokerrostumia. Heidän toimintansa, ajattelunsa ja henkilönsä kautta avautuu kaupunkihistoriallinen näkökulma kunnallispolitiikkaan ja ajan merkittävimpiin kunnallisiin hankkeisiin, ilmiöihin, symboleihin ja kaupunkirituaaleihin.
- kunnallishallinnollinen päätöksenteko on jäänyt
tuntemattomaksi ja sen maine
on säilynyt arveluttavana, "kähmintänä", "lehmänkauppoina" jne. - metro-oikeudenkäynti ja mielikuvat
Vuodesta 1875 alkaen suomalainen kunnallishallinto on kokenut useita yhteiskunnallisia murrosvaiheita. Nykyisenkaltainen kunnallinen hallintamalli juontaa juurensa vuoden 1917 äänioikeusreformista ja vuoden 1927 kunnallislain uudistamisesta. Helsingissä porvarilliset ja sosialistiset puolueet joutuivat heti saman neuvottelupöydän ääreen. Syntyi perinne, jonka mukaan suurista periaatteellisista kysymyksistä oli sovittava ennen lopullista päätöksentekoa. Poliittinen yhteistoiminta-akseli muodostui kahden porvarillisen ryhmän eli kokoomuksen ja Ruotsalaisen kansanpuolueen ja sosialistien eli SDP:n välille. Tämä akseli on eri variaatioin ollut vaikutusvaltainen lähes koko vuoden 1945 jälkeisen ajanjakson ja sillä on vastaavuutensa kansalliseen yleispolitiikkaan. Helsingin erityispiirre on ollut koulutetun keskiluokan puoluemuodostelmat. Isänmaallinen kansanliike, Suomen kansanpuolue, Kansallinen edistyspuolue, Vapaamielisten liitto, Liberaalinen kansanpuolue, vihreät ja nuorsuomalaiset ovat saaneet valtuustoon yksittäisiä vaikuttajia. Vain vihreät ovat nousseet suureksi ryhmäksi ja merkittävään asemaan 1980-luvulta lähtien. Yksittäiset protestiliikkeet kuuluvat Helsingin kunnallispolitiikkaan. Protestitunnuksin liikkeelle lähtivät sekä Suomen maaseudun puolue että keskustapuolue; kumpikaan ei ole onnistunut luomaan pysyvää asemaa kunnallispolitiikan sisäpiireissä..
Käytännössä 1900-luvun jälkipuoli näyttäytyy kunnallispolitiikan ja -hallinnon nousuna. Merkittävä osa ihmisten arkea koskevista asioista päätetään tänään kunnallisella tasolla. Se koskee maankäyttöä ja rakentamista, asumista ja liikkumista, koulutusta ja terveydenhoitoa, kulttuuria ja vapaa-aikaa. Helsinki sopeutui melko vaivattomasti tutkimusajankohdan yhteiskunnallisiin muutoksiin: suureen alueliitokseen, suunnittelujärjestelmien, hyvinvointipalveluiden ja vakaan kunnallistalouden luomiseen sekä eurooppalaisen pienoismetropolin synnyttämiseen. Pitkään jouduttiin toimimaan tilanteessa, jossa yhteiskunnallinen ilmapiiri oli Helsinki-vihamielinen. Helsinki on joutunut suuruutensa ja sosiaalisen monitasoisuutensa vuoksi luomaan erityisiä ratkaisuja usein aiemmin kuin kansallinen lainsäädäntö on edellyttänyt. Monet näistä kunnallishallinnallisista toimenpiteistä ovat sittemmin olleet kansallisesti suuntaa näyttäviä. Helsinki on koko tutkimusajankohdan ollut tietoinen pääkaupunkiasemastaan. Sen tärkeimmän viiteryhmän 1900-luvulla ovat muodostaneet muut pohjoismaiset pääkaupungit.
Suomalaisessa kaupungissa asiat etenevät, kun virkamiehet ja kunnallispoliitikot toimivat yhdessä. Yhdistyessään asiantuntijavalta ja poliittinen valta ovat saaneet tuloksia nopeasti ja tehokkaasti. Kunnallispolitiikka on perustunut siihen, että asiat päätetään enemmistössä. Monet raskaat hankkeet on viety läpi korkeiden virkamiesten ja johtavien kunnallispoliitikkojen yhteisen tahtotilan, konsensuksen, avulla. Helsingissä on säilynyt koko tutkimusajankohdan vahva virkamieshenki ja toimintakulttuuri. Kun kunnalliselta tasolta on puuttunut enemmistö-vähemmistö -jako, on politiikka Suomen kaupungeissa kiteytynyt melko pienen ryhmän päätettäväksi. Ratkaisevaa hallintakulttuurin menestymiselle on ollut julkisuuden rooli eli tiedotusvälineiden suhtautuminen. Poliittinen oppositiopopulismi ei ole onnistunut jättämään pysyvää jälkeä hallintakulttuuriin. Helsingissä vain 1980-luvun metrojupakka, joka huipentui metro-oikeudenkäyntiin, muodostaa kivuliaan poikkeuksen. Kaupunginjohtajiston yhteistyö ja toimiva suhde virastopäällikköihin on merkittävimmin vaikuttanut kunnallisten hankkeiden etenemiseen. Jokainen kaupunginjohtaja on löytänyt julkisen, ajan henkeen sopivan roolinsa.
Tämän tutkimuksen tarkoituksena on osoittaa kunnallisen hallintakulttuurin kiinnostavuus tutkimuskohteena. Helsinki tarjoaa hallinnollisen suuruutensa vuoksi eurooppalaisittainkin monitasoisen tutkimuskohteen. Sen perustaminen, historia ja nykyisyys heijastavat sekä kansallista kehitystä että muutoksia eurooppalaisessa politiikassa Suurkaupungistumisen intensiteetti on vuoden 1945 jälkeen ollut suhteellisen suuri. Suomen pääkaupunki on viidessäkymmenessä vuodessa nopeasti kasvanut, laajentunut ja muuttunut. Se on tutkimusajankohtana myös urbanisoitunut, ja helsinkiläiset ovat oppineet elämää kaupunkimaisesti.
Poliitikkojen ja virkamiesten rinnalle ovat tulleet kotiseutuihmiset, kaupunginosa-aktiivit, enemmistöläiset, talonvaltaajat, puistonpelastajat, rakennussuojelijat, kulttuuriradikaalit ja muut kansalaisliikkeet. Vaikka paikallinen hallintakulttuuri ei ole taipunut kotiseutu- tai yhdenasianliikkeiden mukaiseksi, on vuorovaikutus kansalaisten ja poliittisten päättäjien välillä lisääntynyt. Tästä vuorovaikutuksesta on eri aikoina kasvanut tulkinta kaupungista ja kaupunkikulttuurista. Eurooppalaisten yhteyksien, historiallisen kerroksisuuden ja kulttuurisen jatkuvuuden ymmärtäminen on siten merkittävä osa Helsingin tulevaisuusstrategioita.