Kommunalförvaltininen i Finland

Det finns många sätt att presentera Finland – och andra länder i Norden. Kommunalförvaltningen är en av grundstenar. I Finland sköter kommunerna för närvarande ungefär två tredjedelar av den offentliga sektorns uppgifter. Uppgifterna är delvis obligatoriska och delvis frivilliga, men största delen av dem är ändå lagstadgade och kan således skötas på jämlika grunder i olika kommuner.
Finlands kommunförbundets sidor:

• Finland finns 432 kommuner. Huvudstaden Helsingfors har över en halv miljon invånare. Andra kommuner med över 100 000 invånare är Esbo, Tammerfors, Vanda, Åbo och Uleåborg. De minsta skärgårdskommunerna har färre än 200 invånare.
• Kommunerna i Finland producerar basservicen för invånarna. Till de viktigaste tjänsterna hör utbildning, socialvård, hälso- och sjukvård och upprätthållande av teknisk infrastruktur.
• Kommunerna är huvudmän för grundskolor, gymnasier, yrkesläroanstalter och yrkeshögskolor. De erbjuder vuxenundervisning, konstundervisning, biblioteks-, kultur- och fritidstjänster.
• De sköter barndagvården, äldreomsorgen, handikappservicen och många andra socialvårdstjänster.
• De ansvarar för förebyggande hälsovård, primärvård, specialiserad sjukvård och tandvård. De arbetar också för en sund omgivning.
• Kommunerna styr markanvändningen och byggandet i kommunen. De sköter också vatten- och energiförsörjningen, avfallshanteringen, gatorna och miljöskyddet.
• Kommunerna stöder näringslivet och sysselsättningen.
• Många tjänster produceras i samarbete med andra kommuner. Till exempel upprätthålls många sjukhus, läroanstalter och yrkeshögskolor av samkommuner, dvs. samarbetsorgan som består av flera kommuner.
• Kommunsektorn är en stor arbetsgivare. Var femte löntagare i Finland, totalt 422 000 personer, arbetar för en kommun eller samkommun.
• Antalet fullmäktigeledamöter 12 157

Historiska utvecklingen motsvarar denna kommunoptimism – i den nationella historiekronologin utgör kommunförvaltningens utveckling centrala ärtal:

1865-73 De första kommunallagarna – kommunerna fick beskattningsrätten
1917-19 Kommunfullmäktige obligatoriska i alla kommuner, allmän och lika rösträtt
1932 Stadganden om kommunalförbund, ett samarbetsorgan mellan kommunerna
1948 Ny kommunallaga: gemensam för städer och landskommuner
1977 En ny kommunallag – en kommunreform: kommunplanering obligatorisk, möjlighet till kommundelsförvaltning, kommundirektören ej mera ledamot i kommunstyrelsen
1989 Frikommunssytemet införs
1990 Kommunalförbunden inom specialsjukvården sammanförs till 21 distrikt. Möjlighet att slå samman landskapsförbund och regionalplansförbund
1993 Kommunalförbunden blir samkommuner
1995 Nya kommunallagar
2007 Lagen om en kommun- och strukturrefom

* är den största reformen av kommunernas förvaltning och tjänster i Finlands historia.
* Kommunerna genomför reformen i samarbete med staten före utgången av 2012. * Reformen stärker kommun- och servicestrukturen, utvecklar sätten att producera och organisera servicen, förnyar kommunernas finansierings- och statsandelssystem samt ser över uppgiftsfördelningen mellan kommunerna och staten så att det finns en stark strukturell och ekonomisk grund för ordnandet och produktionen av den service som kommunerna ansvarar för samt för kommunernas utveckling under de kommande årtiondena.
* Yrkesutbildning & primärvård / specialvård & socialvård ”skall ligga hos en instans som uppfyller de fastslagna kraven på befolkningsunderlag”: antigen via kommunsammanslagning eller genom bildandet av samarbetsområde, som får ansvar för ordnandet av specialomsorgen
* Den nya kommunindelningslagen sporrar till sammanslagningar som berör flera kommuner. Sammanslagningsunderstöd beviljas för kommunsammanslagningar som genomförs åren 2008–2013.

I en kommun eller inom ett samarbetsområde som sköter primärvården och sådana uppgifter inom socialväsendet som är nära anslutna till primärvärden skall det enligt lagen finnas åtminstone ungefär 20 000 invånare. En kommun eller ett samarbetsområde som har tillstånd att ordna grundläggande yrkesutbildning enligt lagen om yrkesutbildning (630/1998) skall åtminstone ha ungefär 50 000 invånare.
Kommunindelningen kan enligt kommunindelningslagen 3 § ändras, om ändringen
- främjar servicen för invånarna i området
- förbättrar levnadsförhållandena för invånarna i området
- utvecklar verksamhetsmöjligheterna för näringarna i området eller
- främjar kommunens funktionsförmåga och verksamhetens lönsamhet.

• Äänekoski stad, Suolahti stad och Sumiainen kommun upplöses och i stället bildas en ny Äänekoski kommun som börjar använda benämnigen stad (SRB 414/2006, 24.5.2006)
• Mietoinen kommun och Mynämäki kommun upplöses och i stället bildas en ny Mietoinen kommun (SRB 437/2006, 31.5.2006)
• Viljakkala kommun ansluts till Ylöjärvi stad (SRB 464/2006, 31.5.2006)
• Suodenniemi kommun ansluts till Vammala stad (SRB 465/2006, 31.5.2006)
• Luopioinen kommun och Pälkänen kommun upplöses och i stället bildas en ny Pälkäne kommun (SRB 477/2006, 31.5.2006)
• Haukivuori kommun ansluts till St Michel stad (SRB 513/2006, 21.6.2006)

Den offentliga förvaltningens uppbyggnad:
Antalet kommuner i Finland har långsamt sjunkit. År 1955 fanns det ännu 547 kommuner, men efter de många ändringarna i kommunindelning på 1960-1970-talet minskade antalet till 464 kommuner 1977. Efter det har ändringarna inte varit så stora.
Mellan åren 1946-2003 totalt 113 kommunsammanslagningar: den allmännaste formen har varit att en landskommun har sammanslagits med närliggande staden, till ex år 1969:
1969 Hitis Dragsfjärd
Hyvinge lk Hyvinge
Karis lk Karis
Karuna Sauvo
Kauvatsa Kokemäki
Koijärvi Forssa, Urjala
Koskenpää Jämsänkoski
Kuopio lk Kuopio, delvis Siilinjärvi
Pihlajavesi Keuruu
Pyhäjärvi Nl Högfors
Terjärv och Nedervetil Kronoby
Nystads lk Nystad
Äänekoski lk Äänekoski
Öja Karleby

För närvarande finns det 416 kommuner i Finland. I början av 2007 genomfördes fjorton (14) sådana ändringar i kommunindelningen som gäller hela kommuner.
När det gäller det genomsnittliga invånarantalet är de finländska kommunerna lika stora som i Europa överlag, men deras areal är betydligt större.
Kommunstrukturen i Finland är ganska oenhetlig.
Det är mycket stora skillnader mellan kommunernas storlek både när det gäller invånarantal och areal.

- Den kommun som har det största invånarantalet är över 200 gånger större till sitt invånarantal än den kommun som har det minsta invånarantalet.
-> Största kommun He-fors: 556 900 invånare
-> Minsta kommun: Sottunga 127 invånare
-> Samkommuner: 228
-> Svenskspråkiga: 19 kommuner
-> Tvåspråkiga: 44
- Den kommun som har den största arealen är mer än 2000 gånger större än den kommun som har den minsta arealen.
- Situationen tillspetsas av att de kommuner som är störst när det gäller invånarantalet ofta har en liten areal, medan de kommuner som har den största arealen har relativt litet invånarantal.
- Det finns också många strukturella skillnader när det gäller kommunindelningen, t.ex. kommunernas ställning ekonomisktgeografiskt och trafikmässigt samt i fråga om region- och befolkningsstruktur.
- Städer: 114, övriga kommuner: 317

Även om en del av problemfaktorer i fråga om kommunindelningen kan åtgärdas, finns det faktorer som man inte kan påverka. De problem som beror på dem måste lösas genom reglering av uppgifts- och inkomststrukturen samt genom inkomstöverföringar som jämnar ut resurserna. Därför måste också varje ändring i kommunindelningen bedömas särskilt med hänsyn till miljöfaktorerna och dess speciella karaktär.

Den offentliga sektorns förvaltningssystem omfattar i Finland tre nivåer: den nationella, regionala och lokala nivån. På samtliga förvaltningsnivåer finns förvaltningsorgan, av vilka en del väljs genom direkta och en del genom indirekta val. De viktigaste organen för både den statliga och kommunala förvaltningen framgår av schemat på följande sida.
Statlig förvaltning

På nationell nivå ansvarar inrikesministeriets avdelning för kommunal och regional utveckling för kommunala ärenden och koordinerar regionalpolitiken.
Statens regionalförvaltning består av
• 6 länsstyrelser,
• 15 arbetskrafts- och näringscentraler,
• övrig statlig region-förvaltning såsom domstolar, skatteverk, vägdistrikt, miljöcentraler.
Länsstyrelsen ansvarar för övervakningen och utvärderingen av basservicen i kommunerna. Arbetskrafts- och näringscentralerna erbjuder företag, företagare och enskilda medborgare rådgivnings- och utvecklingstjänster.

På lokal nivå verkar även vissa andra statliga myndigheter såsom skattebyråer, postkontor, arbetskraftsbyråer, folkpensionsanstalterna och den lokala polisen (administrativt i härad).
Vad kan man läsa mellan dessa rader?

1. En hög uppskattning av kommunerna självbestämmanderätt
2. Regionalpolitisk ideologi: hålla kommunerna, närstrukturen vital
3. Försvarspolitiska aspirationer: hålla hela landet bebott
4. Nationell anda – kommunal identitet – individuell samhörighet
5. Svag mellannivå mellan stat – kommun
6. Skarpa motsättningar mellan stad och landbygd
7. Huvudstad ett särfall

Helsingforsregionen:
Den stora inkorporeringen 1946 – statsrådets beslut:
Helsingfors misslyckade markanskaffningar på 1910- och 1920-talen
• Uppstod ett antal självständiga kommuner vid huvudstadens gräns
• Planerades och byggdes av privata jordbolag
• Villastäder, förorter, trädgårdsstäder
o Beroende av stadens infrastruktur
o H-fors som centrum
o Byggnadsinspektör från H-fors 1932
o Broar, vägar

Ett antal självständiga lanskommuner och köpingar: Haga, Hoplax, Brändö, Oggelby
• Problem under 1920- och 1930-talen
o Trafik
o Bristfällig infrastruktur
o Regionsplanering
o Helhetssyn på metropolutveckling

Kriget förändrade situationen
• livsmedels- och bränslebristen
• bostadsfrågan
• arbetskraftssituationen
• att lösa tillsammans problem

Den stora inkorporeringen blev det hetaste ämne på 1930-talet:
Statsrådets utredningsman Yrjö Harvia 1936 – de som motsatte sig / Munksnäs & Brändö
• Ståhlberg – Merikoski
• Kommunala självständighetens integritet
• Små kommuner mera effektiva
H-fors 1939
* en enhetlig ekonomisk region
* förstädernas planering krävde stadens hjälp
* gatu underhåll och andra komm uppgifter = basa staden klarade dem
* modernisering av komm infrastuktur

Sibbo-frågan 2006 -
STRÄVANDENA ATT FÖRÄNDRA kommun- och servicestrukturen i Finland i mitten av 2000-talet – och Sibbofrågan som en del av den processen –
• markerar att ett paradigmskifte är på gång i den finländska synen på kommunerna och den kommunala självstyrelsen.
• Uppfattningen om vad en kommun är, och vilket slags kommun som ska vara rikslikaren när man skriver lagar och utformar system håller på att förändras.
• Relationen mellan storstäder och dess grannar är en omdebatterad fråga överallt, både inom politiken och inom den forskning som försöker förstå hur förvaltningar fungerar
• Det har i alla tider funnits en spänning mellan små och stora kommuner;
o mellan stad och landsbygd
o mellan betalare och mottagare av skatteutjämning
o mellan demokratiska och ekonomiska hänsyn
o mellan självstyrelsens logik och serviceproduktionens professionella logik
o mellan principen att räkna kommuner när makt fördelas regionalt
o att bygga kalkylen på att fler invånare ger mer makt.

Mycket av det som hänt under de senaste dryga tio åren har förflyttat tyngdpunkten från smått till stort, från landsbygd till stad

Problemet är, också i Sibbo-frågan, att den principiella diskussionen om vad förändrade bosättningsmönster kräver av kommunalförvaltningen aldrig har förts. Den finländska debatten om kommunernas roll står med ena benet i det gamla och med det andra i det nya. I deklarationer, principiella ställningstaganden är den kommunala självstyrelsen sig lik; kär och omhuldad och en viktig byggsten i den finländska demokratin. I den politiska praktik som utformas när enskilda beslut fattas är verkligheten en annan.

• Redan i somras 2006 gick Helsingfors stad ut med krav på inkorporering av en stor del av sin östliga grannkommun Sibbo.
•
• Planerna gick ut på att huvudstaden skulle bygga bostäder för upp till 50 000 människor strax öster om den nuvarande stadsgränsen.
•
• Kravet väckte omedelbart kraftiga reaktioner i Sibbo som fört en mycket återhållsam utbyggnadspolitik och ofta uppfattats som en motsträvig granne av övriga kommuner i huvudstadsregionen.
•
• Nu presenterade emellertid Sibbo i snabb takt planer på att uppföra bostäder för 40 000 människor under de närmaste decennierna.
o Det skulle innebära mer än en tredubbling av befolkningen i kommunen.
o Privat / kommunal aktivitet
o
• Statsmakten tillsatte en utredningsman som under veckan lade fram förslag om en mindre överföring av markområden i Sibbo till Helsingfors med sikte på bostäder för cirka 20 000 personer.
•
• Sibbo kan inte heller godta detta utan protesterade. Ett beslut i regeringen är att vänta efter årsskiftet före riksdagsvalet.

Politiskt två linjer:

Pro Sibbo -rörelse
FÖRESPRÅKARNA för en metropolstruktur med flera samarbetande kommuner uppfattar
• mångfalden som en tillgång som tryggar utveckling och service
• Konkurrensen mellan självständiga kommuner skapar innovationer som inte skulle ha funnits med bara en kommun inom området
• kampen om invånarna ger upphov till profileringar
• den inneboende driften att vara bättre än grannen höjer nivån på servicen inom hela området
• mångfalden och profileringarna ger invånarna möjligheter att rösta med fötterna och välja den kommun som erbjuder den service och det boende som bäst motsvarar de egna förväntningarna
• Den fragmenterade strukturen i kombination med ett omfattande samarbete om tyngre

Serviceproduktion, planering och kommunikationer skapar möjligheter att finna
o en lösning på ekvationen att vissa kommunala funktioner kräver ett större befolkningsunderlag
o medan andra löses bättre i en mindre skala.

Sibbo som ideologisk – politiks kamp : relationen mellan ideologi och maktpolitik
Helsingfors stad - metropolpartiet
De som talar för en metropolstruktur
• ser kommungränser som hinder för tillväxt
• vettig förvaltning
• en enhetlig kommunindelning
o som en förutsättning för utveckling och social rättvisa.
Den emotionella laddningen
Decennier av forskning kring vilken modell som är att föredra kan inte komma med något bättre svar än ”det beror på”. Det beror på
• demografin i områdena
• på kommunernas vilja att se bortom sina egna intressen i de frågor som kräver samarbete
• på avtal som skrivs, på de politiker som styr kommunerna
• på en mängd andra omständigheter huruvida förvaltningen av ett metropolområde fungerar eller inte
• betraktarens ståndpunkt: är det bra eller dåligt med en kommunstruktur som gör det möjligt att t ex språkliga och etniska minoriteter bosätter sig koncentrerat
• att en del kommuner domineras av barnfamiljer, medan andra lockar till sig rika människor? Det är i grund och botten en värderingsfråga.

STRIDEN OM SIBBO – och hela omvandlingen av kommunstrukturen i Finland – kan läsas mot bakgrund av den här internationella diskussionen, som först under de senare åren med full kraft nått de nordiska länderna. Helsingforspolitikern Laura Kolbe (c), som, bland annat i en insändare i Helsingin Sanomat 14 december 2006, hävdat att motståndet mot Helsingfors planer att annektera delar av Sibbo bottnar i en skräck för urbana värderingar – har på sätt och vis rätt. Diskussionen om den kommunala självstyrelsen i Finland har kretsat kring små kommuner och mindre städer och både politiker och debattörer är dåliga på att artikulera olika alternativ för hur kommunalförvaltningen i större städer och deras randområden kunde ordnas. Ibland får man den bestämda uppfattningen att en del av Helsingfors beslutsfattare ganska nyligen vaknat upp till insikten att Helsingfors faktiskt också är — en kommun. Det finns flera dimensioner av David och Goliat i kampen mellan Sibbo och Helsingfors: på en punkt är konstellationen den omvända. Sibbo är, i termer av att skapa uppslutning kring det lokala territoriet och kommunens existens, bra mycket starkare än Helsingfors, som är en stor stad med många stridiga viljor och många likgiltiga invånare; mer ”kommun” helt enkelt. Här ligger en av nycklarna till hela problematiken.

Att det är så svårt att avgöra vad som är rätt och fel i kommunindelningsfrågor beror på att grundlagens garanti för den kommunala självstyrelsen strikt taget inte handlar om att kommuner har rätt att finnas till, utan att de kommuner som finns ska förvaltas av sina egna invånare. Till enhetsstatens egenskaper hör att relationen mellan högre och lägre förvaltningsnivåer definieras på ett diffust sätt, för att ge statsmakten möjlighet att omforma rikets styrelse enligt vad som uppfattas som mest ändamålsenligt vid den viss tidpunkt. Territoriella indelningar inom Finlands gräns är, med landskapet Åland som undantag, förhandlingsbara.

NORDEN ÄR i internationell jämförelse ett av kommunernas och den kommunala självstyrelsens starkaste fästen i världen, men kommunerna har egentligen — strikt juridiskt — det mesta av sitt inflytande till låns av statsmakten. Det finns inte klart utskrivet vilka uppgifter som är statens och vilka som är kommunernas. Det är möjligt för statsmakten att föreslå ändringar i kommunindelningen, även om villkoren för att genomföra tvångsmässiga sammanslagningar är stränga. Trots att kommunerna har rätt att ta ut skatt är det möjligt för riksdagen att stifta lagar som de facto begränsar kommunernas ekonomiska rörelsefrihet.
Diffusheten är ofta en välsignelse. De nordiska kommunerna är starka tack vare diffusheten, inte trots den. En strikt lista över vilka uppgifter som hör till kommunerna och vilka till statsmakten skulle antagligen ge svagare kommuner, eftersom staten skulle vara restriktiv med att ge ifrån sig uppgifter och makt en gång för alla. Klart definierad ekonomisk autonomi skulle inte vara bra för de små och fattiga kommunerna, som drar nytta av att statsmakten kan jämna ut förutsättningarna mellan kommuner med olika ekonomiska förutsättningar.
Men avsaknaden av spelregler för hur man ska göra när två kommuners intressen ställs emot varandra som det gör i Sibbo-Helsingforsfallet öppnar för ett politiskt spel med osäker utgång. Fallet visar också hur starkt förbundna andra, svårmätbara, värderingar – språk, lokal kultur, skydd av naturmiljöer — är med den kommunala indelningen och hur sårbara de är om statsmaktens linje blir att jämna vägen för större kommuners behov av att växa. Formellt händer ingenting till exempel med den språkliga indelningen – men i praktiken kan verkningarna för kommuninvånarna bli omfattande.
Något av ödets ironi är att det är de två kommunpartierna i Finland, centern och svenska folkpartiet, som står på varsin sida i striden om Sibbo. Båda är starkare i små kommuner än i stora och har egen majoritet i en stor del av de kommuner där de finns representerade. Partier med en klart definierbar territoriell bas har det inte så hävt i den offentliga diskussionen.
Deras små politiska segrar som gynnar den egna väljarkåren, i form av vägtrummor, brobyggen eller lokala projekt, är lättare att identifiera och blir oftare till en visa i den offentliga debatten, medan färre pekar finger när partier med koppling till vissa yrkesgrupper får till stånd beslut som gynnar de egna. Det är glöd i de territoriellt starka partiernas försvar av den kommunala självbestämmanderätten: ideologisk glöd, men också maktpolitisk; med färre kommuner försvagas partiet.

HELSINGFORS-SIBBOFALLET visar att när det kommer till kritan är det maktpolitiken som räknas. Det är maktpolitik när sfp träder till Sibbos försvar: partiet står och faller med att det finns kommuner där svenskans ställning är rimligt stark. Det är maktpolitik när kommunpartiet centern tycker att det är nödvändigt att tumma på den kommunala självbestämmanderätten. Centern har mycket att vinna på att nå goodwill i Helsingfors; dit har man förgäves strävat under flera decennier, och i förhållande till potentiella regeringsparter på den urbana axel, men inget att förlora på några tusen uppretade Sibbobor och deras supportrar i kommuner där centern ändå inte är särskilt stark. På de människor som tappat förtroendet för regeringen och enskilda ministrar till följd av Sibbofrågan går det många som tycker att beslutet är bra och ännu fler – i andra delar av landet — som knappt hört talas om frågan och än mindre bryr sig; sådan är politikens logik.
Relationen mellan ideologi och maktpolitik kommer att ställas på sin spets först om och när Sibbofallet ynglar av sig i flera liknande initiativ till ändringar av kommunindelningen i stadsregioner. Står centern, i en region med stark centerdominans i omlandet, upp till försvar för centralortens rätt att expandera har vi bevittnat det slutliga beviset på att det skett en helomvändning i den finländska kommunpolitiken.

Artikelförfattaren
Siv Sandberg är forskare i offentlig förvaltning vid Åbo Akademi. Hon intresserar sig framför allt för den politiska och samhälleliga dynamik som leder fram till och orsakas av förvaltningsreformer. Adress: Åbo Akademi, Offentlig förvaltning, Biskopsgatan 15, 20500 ÅBO e-post: siv.sandberg(at)abo.fi

---